官员是经济、政治、社会运行的管理者，比其他社会阶层在调动社会资源方面掌握更多更大的主动权。如果不能从顶层制度设计层面和具体管理层面解决好官员的收入问题，其他社会阶层的利益就很容易受到伤害。
亲睹公务员队伍内部收入差距显著
笔者在改革开放前的人民公社机关做过五年干部，在中央党校从事教学工作已近三十年，一直身处大大小小的官员中间，对于官员收入的基本情况是清楚的。总的印象是，自20世纪90年代中期我国基本摆脱短缺经济困扰之后，官员群体的收入差距越来越大，由此亦演化出腐败现象越来越严重，群众越来越不满意。笔者推测，如果用计算基尼系数的方法分别测试一下社会各阶层内部的实际收入（由职业获得的合法及不合法的全部收入）状况，那么，官员群体的基尼系数大概会名列前茅。下面列举几个笔者亲历的事实：
事实一：1998年，笔者在中央党校附近的公共汽车站，遇到了刚从公共汽车上下来的青海省某县委书记，问他为什么不乘出租车到校外去。他回答说：县里的财政困难，如果在中央党校学习几个月带回很多票据去报销，会在县直机关干部中造成不良影响。这位县委书记的穿戴都是中等偏下的，作为地方党政主要领导的经济状况尚且如此，他领导下的普通机关干部又能如何！
事实二：大概是六、七年以前，笔者去中央党校中青班参加学员的小组研讨。这是最能体现“三不主义”（对于党校在校学员的言论“不打棍子、不戴帽子、不装袋子”）的场合，学员们都能够敞开心扉，畅所欲言。在讨论分配不公问题时，一位中部地区某省的省委副秘书长说到，前不久，与他共事的另一位省委副秘书长调到省属国有大企业当老总，年薪超过50万元，加上职务性消费等，名正言顺的收入至少是在省委机关工作的七到八倍，比省里几大班子的正省级领导多很多。
事实三：笔者两年前参加了一个考察团，成员有中央部委的司长和处长、地级市的局长和县长。闲聊时“晒”工资收入，结果是发达地区地级市的局长月薪10000多元，中央的司长月薪8000多元，西部地区县长的月薪3000多元。
分灶吃饭格局下同工不同酬不同职位间灰色收入差别大
古代的官吏、改革开放前的革命干部，内部在收入方面虽然有差距，但级别高的官员收入多，级别低的官员收入少，同级别的官员收入基本相同。目前公务员队伍内部的收入差距这么大这么乱，笔者认为，这一定程度上是在改革开放中出现的偏差。
“分灶吃饭”的财政体制是公务员队伍内部收入差距显著的制度原因。为了调动地方政府发展经济的积极性，我国在改革开放之初的1980年，参照农村改革经验，财政也搞了包干制，奠定了现在中央与地方财政“分灶吃饭”的基本格局，即“灶”里“饭”多的地方可以多“吃”，“灶”里“饭”少的地方只能少“吃”。正是在这一体制下，我国史无前例地出现了同级别官员收入差别很大、甚至低级别官员收入多于高级别官员的现象。财政包干制造成了地方市场封锁和中央调控能力下降，结果并不成功。
分税制改革推行以后，财力大部分集中到了中央，但由于事权划分不明确和转移支付政策不完善，同样的事权，不同地区的财力却大不相同，总体上看还是经济发达地区公务员的“饭”比较充足，而欠发达地区公务员的“饭”就比较少，有些县的财政甚至穷困到拖欠财政供养人员工资的地步。从这个角度看，分税制改革并没有完全改变“分灶吃饭”的格局，在全国公务员队伍内部也就不可能贯彻按劳分配原则。
松松垮垮的财经纪律则为官员获得灰色收入和腐败收入大开方便之门。欠发达地区公务员工资水平普遍偏低是有目共睹的事实，但年轻人还要拼命往公务员队伍里挤，是因为公务员可以利用职务之便获得灰色收入和腐败收入，而且风险很低。造成这一现状的基本原因是把搞活经济同乱搞经济混淆在一起。
自改革开放以来，搞活经济与违法乱纪之间产生了一种纠缠不清的关系，让决策层在反腐败问题上投鼠忌器，担心把经济搞死。这样，官员吃喝风不是收敛了，而是愈演愈烈了。官员公款消费、利用职权或公开或隐蔽地索贿受贿及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。财经纪律形同虚设，数不清的违法违纪钱财流入官员的私人腰包。但公务员所处的部门、职位在获得灰色收入和腐败收入方面差别很大。权力很大的部门的官员腐败容易遭到揭露，而那些所谓的“清水衙门”的腐败有时反受到人们的同情。
从根源上杜绝所谓“可以理解”的违法乱纪
在收入分配制度改革中缩小公务员队伍内部的收入差距，对策主要有两个。
一是积极稳妥地纠正“分灶吃饭”造成的公务员队伍内部同工不同酬弊端。在西方国家中，分税制在政治上与地方分权体制相匹配，即中央政府与地方政府并不是上级与下级的关系，而是各有各的行政事务以及相应的财政来源，地方政府首脑不是中央政府任命的，而是由当地选民选举的。这样的政治体制在我国显然行不通。
所以，对照西方发达国家，我们的分税制形似神不似，无法做到财权与事权相匹配。而财权与事权相匹配是有效管理国家事务的基本原则，并不是分税制所独有。三年前笔者到广东省云安县进行调研，发现该县按照“主体功能区”原则处理县委、县政府与乡镇党委政府的领导与被领导关系是成功的。
他们的基本做法是：把全县按照发挥优势原则进行功能划分，各乡镇适合发展什么就作为主攻方向确定下来，彼此不搞恶性竞争。各乡镇财政供养人员的工资和办公经费由县财政统一保障，公务人员尤其是乡镇主要领导干部的收入只与工作业绩挂钩，与所在乡镇的经济实力脱钩。这一改革思路和做法在全国范围内具有推广价值。
我国东南沿海地区经济比较发达，主要不是现职公务员队伍的功劳，中西部很多地区经济落后也不是现职公务员队伍的过错，都是深远复杂的历史和地理因素相互作用的结果。所以，公务员的收入不应与历史因素及地理因素挂钩，而只能与工作业绩挂钩。如果将历史与地理因素考虑进去，也应该是在落后地区和偏远地区工作的公务员工资应相应高一些，绝对不能是相反。
二是严肃财经纪律，严实地堵住大大小小的各种腐败漏洞。官员以权谋私是收入分配中最不能容忍的罪恶。我国现阶段腐败现象到处蔓延，并不是改革不到位造成的，而是对搞活经济认识错位及反腐败措施失当造成的。市场经济本质上要求国家对腐败现象“零容忍”，这是所有发达国家的共同经验。以前反腐败的重点是抓大案要案，对违反财经纪律的现象几乎是听之任之，这就如同对防洪大堤上的管涌弃之不管。
今后必须从严格执行财经纪律入手，对于以货币收入为主的利益流向严防死守，决不允许任何人以任何理由违反财经纪律获取丝毫利益。要充分发挥会计、审计、统计在反腐败斗争中的监督职能，大案要案的首犯和主犯固然要送进监狱，但更要在大案要案发生之前把财经纪律做成反腐败的“高压线”，谁碰谁“死”掉退还不当得利，开除出现有工作单位，到劳动力市场上另谋职业。
在上述两条对策中，公众舆论容易倾向于为第二条鼓掌欢呼。但在现阶段，第一条更带有根本性和基础性。因为，在“分灶吃饭”体制下，很多穷困地方的官员只能违反财经纪律才能维持可怜的工资收入和最起码的办公条件，即使上级机关乃至纪检部门发现了他们的问题，也只能睁一眼闭一只眼。更进一步，落后地区官员在工资收入和工作条件上与发达地区攀比，也成为“可以理解”的违法乱纪的理由。但这样一来，公私难以分明，产生了大量的灰色地带甚至是黑色地带。
（文中共中央党校经济学部教授徐祥临）
公务员收入成敏感话题与廉洁指数关系复杂微妙
“高薪养廉”一词把“公务员工资水平”与其“廉洁水平”变成了一个正相关的关系，尤其是新加坡、香港等地的具体做法被认为是成功范例，甚至有学者要求全面借鉴这项制度，用于我国的廉政建设和公务员制度建设。然而，对于不同国家的具体国情，对于不同认识和文化，公务员工资和政府廉洁水平的相关性有不同的独立而客观的分析，尤其是对于具有千年文官传统、仅有百年市场经济的新中国。
收入水平与清廉指数间的关系复杂而微妙
从这些年来世界著名非政府组织“透明国际”公布的2012年全球腐败指数报告看，清廉指数与公务员工资有一定关系，但并不是简单的正比和反比关系。如全球清廉指数排名在前十名的新西兰、丹麦和芬兰（第1名）、瑞典（第4名），新加坡（第5名），及挪威（第7名），他们的公务员工资基本上等于和低于社会平均工资水平。如新加坡在85%-88%，瑞典为96%，挪威为99%。而号称实施高薪养廉的国家和地区，其清廉指数却在排名榜上呈现下滑趋势，如俄罗斯及中国大陆等。
“高薪养廉”的“高”是一个相对的概念，因时因地因国而异，不同的人群对这个数字的感受也是不一样的。学者们研究中，把公务员工资相对于社会平均工资水平作为一个比较标准数值，也就是说，所谓的高，也就体现在公务员平均工资与社会平均工资的比例上。如果把这个比例高于1：1作为一个界限，可以发现，香港、新加坡等所谓“高薪养廉”的国家和地区其实并不是“高薪公务员”，相反，俄罗斯却成为一个公务员“高薪”的国家，他们的收入是社会平均水平的2.3倍。然而，“透明国际”组织调查的结果却认为，这种结果是政府腐败，是监督不力而导致的结果。这个因素也就成为“腐败指数”的构成因子之一。
也有学者认为，高薪能够让公务员衣食无忧，工作体面，收入高丰，从而使他们不必为“谋生”而去“贪污受贿”。显然，这是物资紧缺的计划经济时代人们对贪污腐败的一种直接理解，而在已经解决好绝大多数人温饱问题的市场经济时代，就不能在这个层面上来理解高薪及廉洁的问题了，我们应该把公务员和企业、事业以及各行各业的从业人员摆在同一个平台上探索“工资和薪酬”的合理性问题，要参考市场竞争的规律和社会资源的总体平均配置水平。为此，一个廉政指数高的国家和地区，其公务员工资水平与该国的经济发展水平、社会平均工资是基本保持平衡的。
公务员收入成为敏感的争议话题
我国公务员工资水平和GDP都在逐步提高，但在这个提高过程中，不同群体的感受完全不同，公务员工资的合理性问题成为敏感的争议对象。这是中国国情、传统以及经济发展到特定阶段的特殊产物。
目前公务员工资，有些人认为是“高薪”，有些人却认为不是“高薪”，而且两种声音都很大。具体而言，公务员群体对自己“工资”情况的感受是：工资并不高，单凭正式收入仅能糊口。但是干部选拔的门槛很高，“千军万马挤独木桥”；对官员的要求很高，官员承受的压力奇大，甚至有人感言，“当官也高危”。
为此，针对不成比例的合法收入和心理付出，很多公务员难免心理失衡。与此相反，社会百姓的感受却是：领导干部是公权力的行使者，他们掌握着太多的公共资源。他们不仅待遇优厚，工作体面，在执行权力的过程中肯定会得到很多灰色收入。
因此，一提到官员，他们就会联想到权钱交易，就会想到腐败，就会感受到不公。针对这种矛盾和争议问题，笔者认为需要澄清对高薪养廉以及“公务员工资水平”与其“廉洁水平”之间的关系的错误认识，客观把握公务员工资待遇和公务廉政保障机制建设这两个问题，坚持多种综合政策，实现公务员工资待遇合理保障和公务廉政保障机制建设并重。
不能贪、不敢贪与不必贪、不愿贪
很多国家都制定了一套科学合理的公务员工资确定机制和保障机制，并出台相关的法律规定，把公务员薪酬制度变为一个透明公开的廉政措施。
他们认为，国家公务员也是劳动者，需要对其工作给予适当、等价的报酬，但是公务员的收入与民间单位不同，难以通过市场规律来计算。由于民间薪资反映了现时的经济和就业形势，还经过了劳资双方的交涉，为此，日本、新加坡以及大多数市场经济国家都确定了以民间薪资标准（即社会平均工资水平），通过定时的民间薪资标准统计调查制度，确保公务员的工资水平与社会平均工资水平基本持平。我国也有学者对此进行研究，认为应该把《公务员法》第七十五条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”、第七十六条规定：“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”充分落到实处，建立公务员与国民生产总值之间的对应关系，使社会所有成员，包括公务员都有权利分享改革开放、经济发展的果实。
公务员工资的水平及其具体标准，应该有一个综合的、体现民意的科学决策机制。一是在实质内容上，实行工资调查制度，使公务员工资体现市场工资基本水平。二是程序上，建立常态化的体现民意的决策程序及其机制。因为公务员工资用的是纳税人的钱，是国家的财政收入，从监督的意义上，公民代表和纳税人代表应有一定的发言权。因此，在决策的体制中，不仅要有公务员的代表，更需要有纳税人和公民代表。应该创新和发展这个民主决策机制，或者让人大进行代表决策，或者在专业机构通过一定的程序来达成，有必要时也可以引进听证程序。
廉洁政府的建设不是靠公务员工资调控就可以实现的，而是需要综合各方面的力量和因素，从各个方面都要进行政府廉政建设。正如“透明国际”主席拉贝勒说，阻止腐败要求各国国会加强监控，需要司法部门、独立有效的审查和反腐机构以及强大执法部门的配合，也需要增加公共预算、国家收入以及援助等项目的透明度。
综合的政府廉洁的保障机制，也应该有以下几个方面：相对合理的“高”薪养廉机制，确保公务员工资处于合理的一定的水准，确保使公务员生活有靠，家有所养，待遇有保障，与社会平均水平基本保持一致，从而“不必贪”；健全有效的权力运行监督制约机制，优化权力运行机制，使权力无时不刻处在规范的约束之下，公务员身处全天候全时态的监督之中，从而“不能贪”；推行健全严肃有效的问责惩罚机制，使不合理合法行使权力的公务员要对过错买单，从而“不敢贪”；建立公务员职业道德教育机制，使公务员的责任意识和权力意识起到很好的自我约束作用，从而“不愿贪”。
