三公经费公开需有法律约束专家寄望于《预算法》的修改
本报记者郝帅实习生张凌云高晓东
“三公经费的部分信息已经在财政厅网站公布了，是你没有查到。”一名西南省份财政厅的工作人员告诉记者。尽管在回答三公经费是否公开的问题时，他一直强调“有的、有的”，但中国青年报记者查阅了该省多个官网仍没有搜索到相关信息。
近期，一批省级政府公开三公经费的举动吸引了公众和媒体的关注。一个多月前，国务院办公厅在《当前政府信息公开重点工作安排》中提出，各省(区、市)政府要全面公开省本级“三公”经费。
然而，一些省市交出的答卷并不尽如人意。中国青年报记者致电十多个省份的财政厅咨询三公经费公开情况。截至发稿时，还有多个省市没有公布三公经费。有媒体报道称，当前还有10个省市没有公布三公经费，已经公布的省市在格式及内容详细程度上差别也较大。
三公经费公开情况不理想
在网上搜索省级政府公开三公经费进展时，记者发现，即使公开了三公经费的省份，多数也只是公布了几个省级部门的三公经费情况，并非全部省级部门都公开了。
“省本级三公经费可能有两个概念，一个是省级部门的三公经费，一个是整个省的三公经费。”上海财经大学公共经济与管理学院刘小兵教授说。
在刘小兵看来，当前所说的省级三公经费可能还是指省本级一共用了多少三公经费，至于怎么在各个部门之间分配可能还不属于公开的范畴。他告诉记者：“公开整个省三公经费的总数意义不大。我们要关注的应该是省本级的具体行政部门。比如说，一个省今年三公经费是100个亿，能说明什么问题呢？我们要看的是这100个亿到底是哪些部门用掉的，哪个部门用的多。”
提出这样的说法，刘小兵是依据其参与写作《中国财政透明度报告》时所做的调查。在最新出版的《中国财政透明度报告》(2013)一书中，刘小兵他们调查了31个省(区、市)的三公经费公开情况。2012年，在31个省(区、市)中，有15个省份没有一个部门公开三公经费，有16个省份的政府部门不同程度地公开了三公经费。其中，公开部门最多的是上海市，30个政府部门有29个部门公开了三公经费，而公布情况最差的是山西和宁夏，只公布了一个部门的三公经费。
“由于研究力量有限，我们选择了30个政府部门，比如办公厅、财政厅、发改委、交通厅等，去查这30个政府部门有没有公开(三公经费)。16个公开三公经费的省份都没有将这30个部门全部公开，但只要有一个部门公开了，我们就算它公开了。那剩下的15个省份是一个部门都没有公开。”刘小兵说。
“地方主动公开三公经费的意识还很淡薄。”对于这样一份调查报告，刘小兵评价道。他告诉记者，国务院要求2014年3月前所有省都要公开三公经费，因此，很多省份都是根据这样的时间表执行的。
刘小兵还告诉记者，公开了的信息也无法说明问题。只是一个数据，很难去判断这个数据是多还是少。因为没有告知部门的人数多少，不知道人均数，不同的部门之间、地区之间都无法做横向比较。也就是说，公开的信息还不足以监督政府部门的三公经费支出行为。
还有一个现象是，当前已经公开三公经费的省份里，有一部分只是公布了2013年三公经费的预算，而没有公布2012年三公经费的决算。
“公开的困难不在于技术，而在于政府的观念。”中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系主任翟校义表示，预算公布起来相对比较容易，决算确实比较困难。省领导换届的时候，有些人提拔了，有些人换岗位了，三公经费牵涉到干部群体，如果公开的话会比较难堪。
“三公经费包括公款接待，实际上接待的大多数是上级部门。上级政府管得太多，下级政府就必须讨好上级政府。”翟校义说。
他认为，省级政府公开三公经费，能够使各地攀比接待的费用降下来，使这部分费用限定在老百姓能接受的程度内。如果一个地方收缩经费的话，其他地方就会慢慢收缩。对接待的那一部分经费收缩，就可以带动其他行政开支的收缩。
三公经费公开需有法律约束
尽管公众和媒体对省级部门公开三公经费的期待很高，但从目前公开的情况来看并不能令人满意。湖北省统计局副局长叶青公开评论道，省级三公经费公开难产是因为没有说清楚不按国务院规定公布省级三公经费，将要受到何种处罚。
此外，他还希望明年的《预算法》修改中，能够对部门预算、三公经费、行政经费的公开作一个明确的规定。
中国人民大学法学院教授、经济法教研室主任朱大旗认为，三公经费的问题说明，《预算法》修改的迫切性。三公经费需要非常严格地去编制预算，但现在一些政府部门只是在大的类别上面公布预算，详细到款、项、目的很少。“编得不细的话，就会有很多灰色地带，很多支出在大的类别里面隐藏起来。”
他告诉记者，《预算法》二审意见稿已经出台了，但大家看法还不太统一。比如在人大、政府职能配置方面，预算的基本原则方面还存在比较大的问题。“预算的本质是由纳税人以及他们的代表对政府收支行为进行规范、控制、监督。过去总是把预算看成是政府去管理财政、调控社会的工具，但本质上来讲，还是老百姓去管政府的。”朱大旗说。
其实，并非只有将三公经费写进预算法才能对政府花钱的行为加以遏制和监督。“三公经费是整个预算中的一小部分。”北京大学法学院教授王磊说，当务之急，要让预算在人大层面上公开。人大通过、批准的预算才具有法律效力。现在就是政府自己公开自己的，没什么比照。要从人大层面公布一个很细化的预算，就能比照这两个账单，保证数据的真实性。
其次，批准的预算一定要细化，这样才有真正的威慑力。现在公布的数据都比较粗。所以要修改《预算法》，进一步细化。否则，公众看不出政府在哪些事情上花了多少钱，这样的公开跟不公开没什么区别。
而在专家看来，提高立法机构对预算的审查能力和监督能力也是需要改进的地方。
“监督三公经费公开，需要人大代表花时间、懂专业。但我们很多人大代表都是兼职，除了出来开次会之外，大多时候都在忙别的事。很多运动员、影视明星也是人大代表。懂预算的比较少，怎么监督审查？”朱大旗说。他建议，人大常委会应该充实财经委员会、日常工作委员会、地方预算委员会等专门机构或公共机构的专业人员。
在翟校义看来，规范政府收支行为的理想状态是，首先，人大代表对政府的预算进行审定，管理权要从政府的财政部门慢慢地转移到人大，人大的审议不能像现在这样开那么短的会就简单地审议完。其次，预算要有刚性。政府的预算不能超支，也不能随便节制。这个刚性由法律保证，由人大管政府的钱袋子，而不是政府自己管自己的钱袋子。
但他同时表示，目前理想与现实还有距离。要使《预算法》在现实中真正发挥作用，政府第一要告诉人们理想状态是什么，第二告诉人们现实状态是什么，第三要给出一个路线图或者时间表，要在什么状态下达成什么目标，让民众给政府准备的时间，“因为我们是建设当中的社会，改革当中的政府，既要讲方向，又要讲路径”。
本报北京8月25日电
