不卖地，广州2016年能还上债吗？
杨兴云
11月28日，广州市常务副市长陈如桂在广州市政府举行的例行新闻发布会上披露，截至2013年6月，广州市政府的债务余额是2593亿元，其中政府负有偿还责任的是1973亿元。对市本级来说，政府债务余额是1878亿元，需要政府负有偿还责任的是1293亿元。
事实上，以广州1200万常住人口来算，目前广州市人均债务已接近2万元。
2013年7月开始，国家审计署组织全国审计机关全面审计中央和地方债务，由于举办亚运会而累积了巨额政府性地方债务的广州市，其债务的偿还情况一直备受外界关注。
10月23日，广州市审计局局长张杰明透露，广州市本级及所辖12个区的政府性债务已经审计完成上报国务院，与去年同期政府性债务余额和政府负有偿还责任的债务余额较前两年均有下降的情况有所不同，今年广州市上述债务余额数据同比分别增加7.4%和10.5%。
对此，陈如桂解释说，这个数字听起来很大，但广州市一直按照与银行的协议，定期还款付息，债务是安全的，也不会因为这个债务影响到政府的正常运作。
陈如桂表示，计划到2016年，政府债务将比现在减少60%，届时，不仅能做到按照政府和银行的协议还本付息，还可能提前还本。
然而，陈如桂的上述表态并没有消除外界对广州地方性债务所面临风险不确定性的质疑。
广州社科院高级研究员，广州民营经济发展研究会常务副会长彭澎向经济观察报记者表示，目前的数据难以作为确定的依据来判断广州市政府能否实现2016年提前还本的目标。
事实上，受宏观经济不景气的影响，2012年广州全市财政一般预算收入增速已经下降为11.1%，为5年来最低，今年预计还将继续下调至10%左右。
亚运包袱
一直以来，因举办亚运会给广州带来巨额地方性债务的话题，广州市政府始终没有给出明确的说法。
经济观察报记者看到，一份广州市官方对截至2010年末全市地方政府性债务情况的评估报告认为，广州市地方政府性债务对全市经济社会发展起到了积极作用。广州人大提供的数据显示，2010年前后，广州市GDP年平均增长15.24%，但是，存在地方政府性债务管理制度不够健全等问题。
广州市人大常委会财经委主任欧阳知向经济观察报记者坦陈，广州地方性债务的大幅增长“确实与举办亚运会有关，”是在“短期内下了猛药”。但他同时强调，举债建设是抓住了广州发展(5.59,0.05,0.90%)建设的时机，像地铁等基础设施建设，如果不是提前进行，可能以后根本就建不起。
广东省社会科学院广东区域与企业竞争力研究中心主任丁力估算，广州亚运会及相关投入总额达3000亿元以上。
事实上，在举办亚运会之前，2008年广州市成立了8大投融资集团，而城投、水投等企业在亚运前城市建设中成为城建融资的主要平台。当时的广州市财政局局长张杰明曾向媒体披露，截至2010年12月底，仅城投、水投两个平台就融到资金577亿元。而最终所有公益性项目债务都需要政府还本付息。
事实上，2012年，广州市审计局在对51个涉及政府及其部门和机构、12个融资平台公司、223个经费补助事业单位、7个公用事业(1684.861,-10.31,-0.61%)单位、75个其他单位，共917个项目的3038笔债务进行详细审计之后，撰写了一份《关于广州市地方政府性债务审计结果的报告》。
上述报告显示，广州市地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1984年，1987年开始举借内债。自1997年以来，广州市地方政府性债务呈逐年增长趋势，1997年初债务余额40.68亿元，2010年末债务余额增至2474.54亿元，十余年间债务总额飙升60倍。而2008年、2009年正是广州准备举办亚运会投入集中的时间。
人大归位
出于对政府地方性债务风险的高度重视，广州2012年底首次将地方政府性债务列入人大常委会监督工作，并促使政府亮出地方政府性债务的“总账本”，此举在全国具有开创性意义。
为此，广州市人大专门组成由常委会委员、财经委委员及部分人大代表组成的小组，对政府性债务问题进行深入调查。根据计划，广州市人大常委会在这方面开展了28项监督工作。
接下来，在2012年12月广州市财政局局长袁锦霞受广州市人民政府委托向广州市人大作了《关于2013年市本级政府负有偿还责任债务举借和偿还计划(草案)的报告》，提请人大审议。
在此基础上，广州市人大财政经济委员会作出《关于2013年市本级政府负有偿还责任债务举借和偿还计划(草案)的审查报告》。
广州市人大在审议批准袁锦霞作的报告的同时认为，“2013年广州市负有偿还责任债务举借、偿还计划(草案)不够明细，债务规模较大，已接近风险警戒线，对财政形成较大偿债压力，应当引起高度重视。”
广州市人大常委会要求，广州市政府要加强政府性债务举借、偿还的中长期规划，所借债务应用于广州市重点和急需解决的公益性项目；严格控制和压减债务规模，提高偿债企业运营管理水平；加强债务项目资金绩效评价和监督管理。
欧阳知表示，长期以来，政府通过向融资平台借钱，然后政府使用的方式举债，并以此规避《预算法》只允许中央政府列支财政赤字，不允许地方政府举债的规定。由于上述情况，最初广州市人大在准备对政府地方性债务履行监督职能的时候曾一度处于无法可依的尴尬境地。
最终，广州人大在2006年出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中找到了法律依据。
根据广州市人大的规定，市本级政府负有偿还责任债务举措和偿还计划(草案)及报告，应在每年第一季度前，连同新增债务项目的可行性研究报告和项目绩效目标，以及上年债务项目资金使用绩效和执行情况一并向市人大常委会报告。
风险未知
尽管如此，广州市财政严重依赖卖地收入并以此偿还政府性债务的状况，引起广东省人大的关注和忧虑。广东省人大财经委在今年的一份报告中指出：“如果政府依靠土地出让金来偿还政府债务，势必导致政府债务不断增长”。
上述《报告》警示说，做好下半年经济工作，要防止财政、金融风险互相转化，防范地方债、信贷方面存在的风险。
事实上，自2008年以来，广州对土地出让金的依赖逐年加大。2013年上半年，广州市国有土地使用权出让金收入307.1亿元，同比增长2.2倍，增收212.5亿元，超过上半年财政收入540亿元的半数以上。
根据国家审计署报告，2012年底，全国有4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入作为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占上述地区债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61%。2012年，上述地区以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍；换句话说，上述省市已经“资不抵债”，广州名列其中，并且是唯一一个一线城市。
事实上，相对于一般地方土地出让金收入占财政收入30%左右的比例，广州今年的占比将超过50%，相关情况令人担忧也实属必然。
广东省社科院研究员黎友焕认为，由于地方债填补的方式往往是地方政府卖地，有地就不怕没钱。但一旦上述模式发生变化，“如果地方政府不能卖地的话，别说地方债会发生危机，连很多地方政府也马上陷入财政危机”。
丁力表示，长期以来，地方政府早已形成通过融资平台向银行借钱举，债搞开发建设，又以国有土地使用权作为担保，最后通过卖地偿还债务的模式，其操作不具持续性，亟需通过中央与地方财政征收及税制改革进行改革。
